为落实积极应对人口老龄化国家战略，全国老龄办发起了征文活动，广东老龄产业研究院积极参加征文活动，撰写《建立健全<国家基本公共服务标准>的″老年福利补贴"相关标准的落地实施措施》一文，被评为优秀奖。
落实积极应对人口老龄化国家战略的公共服务体系研究——建立健全《国家基本公共服务标准》的“老年人福利补贴”
相关标准的落地实施措施
广东老龄产业研究院王先胜 梁振超 朱必波 李冠成
摘要：《国家基本公共服务标准》（2021年版）（五、老有所养13.养老助老服务）中公布了“老年人福利补贴”的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等内容，民政部门应加快制定促进标准落地的保障措施，各地方政府需出台本地区的具体实施标准，各基层服务机构需以各级各类标准规范为基础制定实施制度等细则。本文首先明确“老年人福利补贴”的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等相关内容，接着以分析广东省“老年人福利补贴”实施情况为例，总结存在的问题，提出具体的参考对策建议。
关键词：老年人福利补贴；能力综合评估；养老服务补贴；护理补贴；高龄津贴。
一、明确“老年人福利补贴”的各具体内容
（一）“老年人福利补贴”的服务对象和服务内容
为了推进“老有所有”基本公共服务的精准化、规范化和便捷化，需进一步明确“老年人福利补贴”的服务对象和服务内容。《老年人权益保障法》第三十条规定：“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。”《老年人权益保障法》第三十三条规定：“国家建立和完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利。国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度。”《国家基本公共服务标准》（2021年版）公布了“老年人福利补贴”的服务内容：“为 65 岁及以上的老年人提供能力综合评估，做好老年人能力综合评估与健康状况评估的衔接。为经济困难的老年人提供养老服务补贴。为经认定生活不能自理的经济困难老年人提供护理补贴。为 80 岁以上老年人发放高龄津贴。”
根据以上有关文件表述，“老年人福利补贴”的服务对象可定义为：生活长期不能自理、经济困难的老年人，八十周岁以上低收入老年人，需要扶助的计划生育家庭老年人，以及其它需要扶助的特殊困难老年人。“老年人福利补贴”的重点服务对象是：城乡“事实无人赡（扶）养老年人”。《老年人权益保障法》第三十一条规定“国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或其他救助。老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或救助。”
“老年人福利补贴”的服务内容可设为：能力综合评估；为经济困难的老年人提供养老服务补贴；与能力综合评估结果相关联的护理补贴；为 80 岁以上老年人发放高龄津贴。
（二）明确“老年人福利补贴”的服务标准、支出责任、牵头负责单位
《国家基本公共服务标准》（2021年版）公布了“老年人福利补贴”的服务标准：具体认定评估办法及补贴标准由各地人民政府明确。建议各地人民政府估算本地区“经认定生活不能自理的经济困难老年人”实际所需要的生活照料、医疗护理等基本费用，制定本地区经济困难失能老年人护理补贴标准，需要扶助的计划生育家庭老年人以及其它需要扶助的特殊困难老年人失能的参照执行，为经济困难的老年人提供养老服务补贴（生活费用）、为 80 岁以上老年人发放高龄津贴作为辅助的“老年人福利补贴”服务标准。
《国家基本公共服务标准》（2021年版）公布了“老年人福利补贴”的支出责任：地方人民政府负责。地方人民政府的各种养老服务财政预算（含彩票公益金的50%以上），应优先保障经济困难老年人的“老年人福利补贴”支出（政府兜底救助责任），包括能力综合评估费用、护理补贴、养老服务补贴、高龄津贴，不足部分向上级民政部门或地方人民政府申请调拨。
《国家基本公共服务标准》（2021年版）公布了“老年人福利补贴”的牵头负责单位：民政部。在各级地方人民政府，为保障“老年人福利补贴”落实到位，建议牵头负责单位为：地方人民政府，并责成民政部门和财政部门落实。
二、广东省“老年人福利补贴”实施的基本情况
（一）实施“能力综合评估”的基本情况
“十三五”期间，广东省相关政府部门制定了关于加强特困供养人员护理工作等相关文件，指导各地市根据地方实际情况制定特困人员照料护理工作实施办法，特困人员生活自理能力，按照是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡能力等6项指标进行评估，分为全自理、半失能和失能三类，对特困人员生活自理能力进行评估，确定特困人员应当享受的护理档次及标准。2020年7月，广东省市场监督管理局发布了广东省地方标准《老年人照顾需求等级评定规范》。2018年4月，广州市质量技术监督局发布了广州市地方标准《老年人照顾需求等级评定规范》。2021年1月，广州市民政局、广州市财政局联合发布了《广州市老年人照顾需求评估管理办法（试行）》。
（二）实施“养老服务补贴”的基本情况
广东省珠三角地级市制定地方政策，开展多样化的养老服务补贴，包括用于非经济困难老年人和需扶助困难老年人的机构养老服务（用地优惠、投资公办养老机构、床位补贴、运营补贴、评级奖励等）和居家养老、“社区养老”服务(设施建设、各类试点、运营补贴、饭堂补贴、活动补贴、上门服务补贴等）等，只有少数经费是用于为经济困难老年人和需扶助困难老年人居家养老上门服务。长期护理保险定位为失能、失智、高龄老人直接提供养老服务补贴（包括生活照料和医疗护理），落地实效较好。
（三）实施“护理补贴”的基本情况
为有效地减轻经济困难的高龄、失能等老年人的养老负担，提高其养老支付能力，切实解决经济困难的高龄、失能等老年人的后顾之忧，推动实现基本养老服务均等化发展。广东省于2016年4月部署启动，印发《广东省民政厅 广东省财政厅 广东省老龄工作办公室关于建立经济困难的高龄 失能等老年人补贴制度的实施意见》（粤民发〔2016〕57号）。到2020年底，全省以县（市、区）为单位，在建立健全养老服务评估制度的基础上，全面建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。
补贴对象：根据《关于开展养老服务评估工作的实施意见》（粤民发〔2016〕43号），通过对老年人的经济状况、身体状况和能力等级等评估，确定补贴对象。一是无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的特困人员（以下简称特困人员）中60周岁及以上的失能老年人；二是低保家庭中60周岁及以上的失能老人；三是特困人员和低保家庭中80周岁及以上的高龄老年人；四是低收入家庭（低保标准1.5倍以内）中60周岁及以上的失能老人。
补贴标准：一是特困人员和低保家庭中的60周岁及以上轻度失能老人按不低于100元/月/人、中度失能按不低于150元/月/人、重度失能按不低于200元/月/人的标准给予补贴；二是特困人员和低保家庭中80周岁及以上的高龄老年人，按不低于60元/月/人的标准给予补贴；三是低收入家庭（低保标准1.5倍以内）中60周岁及以上的失能老人，按不低于60元/月/人的标准给予补贴。四是同时符合前三项条件的老年人和已享受重残护理补贴或特殊困难残疾人护理、康复、服务等补助的老年人，按照就高的原则，不重复享受。通过政府购买服务享受到养老护理、服务补贴的，不再重复享受对个人发放的护理、服务补贴。五是各地可根据当地经济发展水平、物价变动情况、财力状况和高龄、失能等老年人的能力等级自主确定补贴标准，有条件的地市可制定统一的补贴标准，也可由县（市、区）根据实际情况确定。
补贴方式：原则上可通过政府购买服务或采取发放服务券（代金券、代金卡）等方式，为符合条件的老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友（配偶、子女除外）、邻里服务提供支持。根据老年人或其家庭意愿，到养老机构接受服务的，其补贴可由当地民政部门支付给相应的养老机构；居家接受服务的，可支付给政府委托提供服务的居家养老服务机构或组织；委托亲友、邻里提供服务的，根据政府或其委托的基层养老服务组织、老年人（或其代理人）和服务提供人三方签定的协议，支付给提供服务的对象。具体补贴办法和支付方式，由各地根据当地实际自行制定。
（四）实施“高龄老人补（津）贴”的基本情况
广东省于2011年4月部署启动，印发《关于建立80岁以上高龄老人补（津）贴制度的通知》（粤民老〔2011〕1号）。珠三角地区于2011年底前全部建立80岁以上高龄老人补（津）贴制度，欠发达地区于2012年底前先确保80周岁以上困难老人高龄补（津）贴的发放，全省于2015年底前全部建立80岁以上高龄老人补（津）贴制度。
补贴对象：凡具有广东户籍、年龄在80周岁以上（含80周岁）的老年人，以及由驻粤部队服务管理以及计划移交、尚未移交地方安置的80周岁以上(含80周岁)离退休干部。
补贴标准：由各地按照“坚持因地制宜、坚持属地管理、坚持公开公平公正、坚持尽力而为与量力而行、坚持按月发放”五个原则自行制定，并随当地经济社会发展、群众生活水平的提高适时进行调整。目前有广州、深圳、珠海、佛山、东莞等五个地市补贴范围扩大到从70周岁开始，70-79周岁档次的补贴标准为每人每月30-200元不等。其他地市普遍按年龄段分为三档，80-89周岁，每人每月10-360元不等；90-99周岁，每人每月15-500元不等；100周岁以上，每人每月200-3000元不等。
补贴方式：发放程序一般按照个人申请、居(村)委会调查核实、街道办事处(乡镇)审核、县(市、区)民政部门审批的程序通过当地银行发放。其中，广州、珠海等8个地市将高龄津贴申领纳入了微信“粤省事”小程序，高龄老人足不出户即可实现“指尖办”；珠海市无需老人自行申请高龄津贴，由民政部门直接把经核实的名单提供给社保部门，社保部门通过市民卡发放津贴，市民可线上查询审核及发放情况。
四、广东省“老年人福利补贴”政策实施存在的问题分析
（一）广东省“能力综合评估”标准不一、落实差异大
广东省的特困供养人员护理工作“按照是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡能力等6项指标进行评估”的能力综合评估，不够严谨规范，与《老年人能力评估》（MZ/T039-2013）的标准不一致。广东省地方标准《老年人照顾需求等级评定规范》与广州市地方标准《老年人照顾需求等级评定规范》近似，在广州市和其它部分珠三角城市，结合长期护理保险试点、政府购买居家养老上门服务由各区民政部门集中采购第三方专业评估机构的能力综合评估服务，有一定的实施成效；在粤东、粤西、粤北等经济相对欠发达地区，能力综合评估实施难度比较大，缺乏评估经费，缺乏专业的评估机构和评估人员，评估之后没有足够的服务经费给服务对象安排合适的政府购买养老服务。
（二）“养老服务补贴”的服务对象标准模糊，应为经济困难老年人和需扶助的特殊老年人。在实际操作上，“养老服务补贴”主要用于非经济困难老年人的机构养老服务（用地优惠、投资公办养老机构、床位补贴、运营补贴、评级奖励等）和居家养老、“社区养老”服务(设施建设、各类试点、运营补贴、饭堂补贴、活动补贴、上门服务补贴等）。
（三）针对非特困供养老年人以外的经济困难的高龄、失能等老年人的“护理补贴”标准偏低，每月100元至200元只够1天或2天生活照料和护理服务费用。2016年9月出台的广东省佛山市《顺德区经济困难高龄失能老年人补贴办法》，其中重度失能老年人按600元/月/人的标准给予补贴，标准也不高。一个重度失能老人进行生活护理一个月至少需要三千元以上。
（四）“高龄老人补（津）贴”发放年龄范围太宽了，发放金额太小，没有针对性，可能大部分发给了身体健康的70岁以上自理老年人。
五、“老年人福利补贴”政策实施的对策建议
（一）严格按照《国家基本公共服务标准》实施养老助老相关的“老年人福利补贴”服务
各级养老主管部门和各级地方政府，应严格按照《国家基本公共服务标准》实施基本的公共养老助老服务，为政府兜底老年人和需扶助老年人提供能力综合评估以及与能力综合评估结果相关联的护理补贴；为经济困难的老年人提供养老服务补贴；为 80 岁以上老年人发放高龄津贴。民政部门应加快制定促进标准落地的保障措施，各地方政府需出台本地区具体实施标准，各基层服务机构需以各级各类标准规范为基础制定实施制度等细则。
需要把城乡“事实无人赡（扶）养老年人”作为重点服务对象，包括孤老优抚对象、孤老退休干部职工（当退休收入不足以维持失能状态的生活费用和照料费用时，需要给予合理的扶助）。
（二）摸清“老年人福利补贴”服务对象的基本数据
根据《老年人权益保障法》和《国家基本公共服务标准》（2021年版），“老年人福利补贴”的服务对象应明确为：生活长期不能自理、经济困难的老年人，八十周岁以上低收入老年人，需要扶助的计划生育家庭老年人，以及其它需要扶助的特殊困难老年人（如孤老优抚对象、孤老退休干部职工，当退休收入不足以维持失能状态的生活费用和照料费用时，需要给予合理的扶助）。“老年人福利补贴”的重点服务对象是：城乡“事实无人赡（扶）养老年人”。目前，“老年人福利补贴”存在数字不清的问题，需摸清经济困难老年人和需扶助困难老年人的基本数据，是落实《国家基本公共服务标准》养老助老服务的基础工作，作为各级民政部门和各地方政府安排财政预算的依据，并进一步落实“老年人福利补贴”相关的服务安排。
（三）统筹解决“老年人福利补贴”资金支付安排问题，提高发放标准
由于经济困难老年人群体和需扶助困难老年人群体的地区分布不均衡，倾向分布在经济欠发达地区和地方财政经费不足的地区。“老年人福利补贴”支付责任不明（由地方人民政府负责，有省、地市、县、镇等多级人民政府，责任不明确），应由民政部、财政部、各省级民政部门和财政部门统筹“老年人福利补贴”的服务标准和资金支付安排问题，提高中央财政和省级财政转移支付支持力度。
护理补贴标准偏低（每月100至300元，只能解决1至3天的失能照护基本费用），要提高标准（如每天100元至150元的费用），应能够满足失能老年人在当地的生活照护和基本医疗护理的基本费用所需。如果“老年人福利补贴”（包括能力综合评估费用、护理补贴、养老服务补贴、高龄津贴）财经经费尚未保障，用于非经济困难老年人和需扶助困难老年人的机构养老服务（用地优惠、投资公办养老机构、床位补贴、运营补贴、评级奖励等）和居家养老、“社区养老”服务(设施建设、各类试点、运营补贴、饭堂补贴、活动补贴、上门不服务补贴等）等经费应减少或取消。
（四）探索合理“老年人福利补贴”有效评估和合并支付相关措施办法
养老服务主要是针对失能、失智、高龄老年人，主要满足这些老年人群体的生活照护和医疗护理需求。国家基本公共服务标准所涉养老服务，主要是对经济困难的老年人（高龄）提供一些养老服务补贴（居家养老服务）和为经济困难的、同时是失能（包括轻、中、重度以上失能）的老年人发放失能补贴，供其去有护理能力的护理院、养老院机构养老或获得有医护能力的医护人员、生活照料人员上门服务。
民政部、财政部、国家卫生健康委员会，各省级民政部门、财政部门、卫生健康部门应以满足失能、失智、高龄老年人（特别是经济困难老年人和需扶助特殊困难老年人）的生活照料和医疗护理需求为出发点，提供能力综合评估，相应地评估和合并“老年人福利补贴”（包括能力综合评估费用、护理补贴、养老服务补贴、高龄津贴），把有限的财政经费用到最需要的老年人群体，实现“老有所有”基本公共服务的精准化、规范化和便捷化。
（五）建立统一的“老年人福利补贴”服务对象和补贴标准数据库
积极建立统一的“老年人福利补贴”服务对象和补贴标准数据库，让经济困难老年人和需扶助困难老年人可以自由选择到有监护人关照的地方生活，无论到哪里，都能够获得《国家基本公共服务标准》养老助老相关的统一标准的“老年人福利补贴”服务。
（六）推进经济困难老年人和需扶助困难老年人的监护制度建设
老年人没有依法具有监护资格人的，由民政部门作为监护人，这样的制度让民政部门忙不过来、负责不了。老年人具备民事行为能力的，可以与具备民事行为能力的受委托人签订监护授权责任或者民政部门授权的具备民事行为能力的自然受委托人（建立完善监护人的签约文件和公证程序），代为老年人办理入住养老机构相关手续，在老年人出现疾病或特殊事故需要接受医疗服务时，代为办理检查、住院登记、手术签字等相关手续，代为办理、申领有关金融、社会保障、社会福利、社会事务等手续，处理其他日常生活事务管理必需的事项，依法保护老年人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。
经济困难老年人和需扶助困难老年人，离开户籍所在地生活的，可以指定异地监护人（建立完善异地监护人的签约文件和公证程序），为经济困难老年人和需扶助困难老年人获得《国家基本公共服务标准》养老助老相关的“老年人福利补贴”服务履行监护责任。
结语：国家、行业、地方、基层服务机构４个层面应以《国家基本公共服务标准》（2021年版）（五、老有所养13.养老助老服务）中的“老年人福利补贴”总体框架内容为指引，细化和落实服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等具体内容，推进“五、老有所养13.养老助老服务”基本公共服务标准体系的落地实施措施。落实“老年人福利补贴”基本公共服务，关键要明确服务对象（以城乡“事实无人赡（扶）养老年人”为重点）、提高补贴标准（可以满足重度失能老年人的生活护理基本费用）、明确支出责任（提高中央财政和省级财政转移支付支持力度，保障经费到位）。